Примечание: (*) В соответствии с 88-м Федеральным законом
7.5.1.2. Выделение категории семейных предприятий. Семейные предприятия не будут требовать особой юридической регистрации. Данный уровень должен быть обозначен как доступный для малого предприятия, действующего в форме без образования юридического лица (ПБОЮЛ). Особенность предприятия - использование труда лиц, состоящих в семейном родстве и возможность патентной формы налогообложения без ведения иных форм бухгалтерского или материального учета.
7.5.1.3. Выделение категории “микропредприятий” (не более 3 занятых в расчете на полный рабочий день в среднем в год). Микропредприятия также не будут требовать особой юридической регистрации, т.е. могут действовать как ПБОЮЛ. Данный уровень должен быть обозначен как предельный для малого предприятия, действующего в форме без образования юридического лица. Особенность предприятия - возможность патентной формы налогообложения без ведения иных форм бухгалтерского или материального учета.
7.5.2. Развитие системы программ поддержки малого предпринимательства
По данному направлению целесообразны следующие нормативно-правовые продвижения:
7.5.2.1.Необходимо кардинально повысить уровень координации Программ развития и поддержки малого предпринимательства с другими социально-экономическими программами Москвы, в том числе, и программами долговременного характера.
7.5.2.2. Становление систем оперативного и поэтапного управления программами на основе постоянного отслеживания экономической и социальной эффективности их выполнения, включая как программы в целом, так и их отдельные составляющие (мероприятия), а также в разрезе выборочной оценки эффективности мер содействия по отдельным получателям помощи.
7.5.2.3. Должна быть заново выстроена система целевых показателей городских программ развития и поддержки малого предпринимательства, интегральной частью которых должна стать система показателей оценки их экономической и социальной эффективности – как в целом, так и по отдельным блокам, подпрограммам, отдельным мероприятиям. Программы должны в преимущественной основываться на принципе развития предпринимательской инициативы и социального партнерства, а не обязательности для государства прямо и непосредственно помочь каждому предпринимателю. Целями программы должны быть не валовые показатели динамики сферы малого бизнеса (их зависимость от результативности мер поддержки, как показывает весь опыт прошедших лет, весьма относительна), а конкретные показатели улучшения качества предпринимательской и конкурентной среды, делового климата, которые стимулируют развитие социальных функций малого бизнеса – например, сокращение доли “теневого сектора” в продукте и занятости малого бизнеса; снижение доли “теневой” оплаты труда занятых в малом бизнесе, а также повышение их социальной защищенности; снижение доли ставок арендной платы и коммунальных платежей в стоимости продукции и услуг; удешевление и ускорение процедур регистрации и получения лицензий; повышение “жизненной устойчивости” малого бизнеса, снижение частоты проверок малых предприятий, расширение номенклатуры оказываемых малым предприятиям консультационных и правовых услуг городскими службами и снижение их стоимости и т.п. Все эти показатели могут быть достаточно точно оценены методом независимой экспертной оценки или социологического мониторинга.
7.5.2.4. Пересмотр методов составления городских программ и использования программного метода управления в том смысле, что процессы децентрализации должны затронуть не только текущий управленческий процесс, но и процедуры разработки и принятия Городской программы развития и поддержки малого предпринимательства. Таковая городская программа в известном смысле должна служить кумулятивным итогом и обобщением соответствующих окружных программ с “наложением” на этот итог (а итог, несомненно, обозначит некие специфические проблемы и цели развития отдельных территорий) задач и приоритетов развития малого предпринимательства в городе в целом плюс действия (меры), вытекающие непосредственно из тех функций в данной области, которые должны быть закреплены в этой сфере непосредственно за городским уровнем управления
7.5.2.5. Принимаемые программы всех уровней в специальном разделе должны включать в себя широкий спектр актуальных научных исследований по проблематике развития и поддержки малого предпринимательства, которая на нынешнем этапе должна акцентировать внимание на таких практически важных вопросах, как дальнейшая структуризация субъектов малых форм хозяйствования; перспективы и практические пути “дебюджетизации” системы поддержки и повышения эффективности использования бюджетных ресурсов; сбалансированная децентрализация городской политики в области развития и поддержки малого бизнеса; пути активизация взаимодействия малых и крупных предприятий при осуществлении к последним адресных целевых форм поддержки; перспективные схемы гарантирования кредитов малому бизнесу, в том числе, и с участием иностранного финансирования и пр.
7.5.3. Уточнение и обновление форм и методов поддержки малого предпринимательства на городском и муниципальном уровне
По обновлению форм и методов поддержки малого предпринимательства на городском и муниципальном уровне целесообразны шаги по правовому решению следующих вопросов:
7.5.3.1. Фиксация приоритетного значения целевых (адресных) форм поддержки малых предприятий города с выделением минимальной доли ресурсов поддержки, расходуемой именно на прямые формы поддержки субъектов предпринимательства, в том числе, по их отдельным категориям (например, поддержка стартовых бизнесов);
7.5.3.2. Фиксация минимальной доли ресурсов поддержки, расходуемой на общегородском и территориальном уровне поддержки (в перспективе примерно в соотношении 1 к 2);
7.5.3.3. Определение минимальной доли средств, ежегодно направляемых на “дофинансирование” (пополнение) фонда гарантирования кредитов для малого бизнеса.
7.5.4. Децентрализация государственной политики
поддержки и развития малого предпринимательства
В настоящее время и ближайшей перспективе обозначаются две основные посылки к совершенствованию практики поддержки малого предпринимательства в городе в направлении ее децентрализации или муниципализации. Одна состоит в названной выше тенденции территориальной дифференциации условий и предпосылок развития тех или иных малых форм хозяйствования. Другая основывается на диктуемой ныне необходимости обеспечить большую меру соответствия городских законов и практики развития местного самоуправления. Прежняя практика, при которой городские органы управления по существу “синтезировали” и уровень государства управления (субъекта Федерации) и уровень местного самоуправления (не входящего по Конституции в систему органов государственной власти), не только имеет противоречия с нормами федерального законодательства, по, видимо, себя уже исчерпала себя и как управленческий ресурс начального этапа реформ.
Судя по всему, городу, на уровне муниципальных округов придется пойти на формирование юридически и экономически полноценных институтов местного самоуправления – начиная от выборности Глав МО и кончая реальным отделением института муниципальной собственности и формированием самостоятельных местных бюджетов, в связи с чем городу придется решать ранее незнакомые ему проблемы внутрирегионального бюджетного выравнивания, использования внутрирегиональных инструментов регулирующих налогов и пр., в числе которых могут оказаться и налоговые инструменты, связанные с деятельностью малых предприятий.
Данный тренд муниципализации, связанный с правовым и экономическим самооформлением в городе институтов местного самоуправления, имеет для малого бизнеса и практики его государственной поддержки двойственное значение. Так, видимо, неизбежно осложнится решение задач поддержания единой правовой среды развития и поддержки малых форм хозяйствования, станет несколько сложнее регулировать (ограничивать) отдельные факторы административного давления на малый бизнес. Однако, есть основания полагать, что эти отдельные негативные моменты могут быть заметно компенсированы резким возрастанием заинтересованности местных органов управления в развитии и эффективной поддержке малых предприятий, поступления от которых должны будут составить весомую часть доходов местных бюджетов.
Таким образом, в предстоящие двадцатилетие политика государственной поддержки малого предпринимательства пойдет по пути четкого разграничения функций и ответственности каждого уровня управления в городе. Пока такое разделение, по сути, отсутствует. В сфере управления экономическим и социальным развитием города в целом данная задача формально решается Распоряжением Мэра г. Москвы от 12 августа 1996 года “О распределении компетенции между городскими и территориальными органами исполнительной власти в городе Москве по основным направлениям деятельности”. Данный документ в чем-то повторяет конституционную структуру компетенций, определяя помимо каждого уровня исполнительной власти также и блок так называемых “совместных полномочий”. Именно к последним относится такой пункт, как “Развитие предпринимательской деятельности, малых производств”. Однако более подробной проработки данного вопроса, в частности, с точки зрения конкретных процедур реализации данного аспекта “совместных полномочий” документ не предоставляет (см. более подробно параграф 5 данной главы).
Действующий целевой закон г. Москвы по развитию и поддержке малого предпринимательства также практически не содержит указания на основные принципы и конкретные аспекты указанного разграничения. По данному направлению необходимы существенные нормативно-правовые продвижения, в результате которых указанная властно-управленческая вертикаль в городе должна характеризоваться:
* четким балансом полномочий и ответственности за состояние дел в области малого предпринимательства и эффективность осуществляемых мер его поддержки
* распределением полномочий и ответственности между городским, окружным и муниципальным уровнем на основе принципа оптимальной управляемости каждой из функций на том или ином уровне (содержательно распределение названных полномочий рассматривается в разделе 5.5. данной главы).
7.5.4.1. Организация четкого разграничения полномочия и взаимодействия административно-государственных и формально самостоятельных структур поддержки. В настоящее время в осуществлении практических мер поддержки малого предпринимательства в городе сложилось две вертикали. Вертикаль административно - государственного управления (Департамент Правительства Москвы - некие функциональные органы в окружных администрациях ( Отделы, группы или отдельные работники, формально причисленные либо в департаментах экономики, либо в департаменте потребительского рынка и пр. Видимо, здесь также нужна известная модификация) - в отдельных случаях - уполномоченные на муниципальном уровне) и вертикаль формально независимых структур ЗАО (Городской фонд - муниципальные фонды; МАРП - ТАРПы - муниципальные микроагентства). Это уже не говоря об общественных организациях малого предпринимательства. Обе вертикали формально не связаны даже отношениями учредительства, в которые не могут вступать городские административные структуры. Необходимы некие формальные рамки, регулирующие взаимодействие и особую форму “соподчиненности” этих вертикалей управления. Один из возможных вариантов решения этой проблемы - закрепление разграничения функций, а также фиксация форм и инструментов взаимодействия названных вертикалей в особом разделе программы, решающем ее ключевые институционально-правовые и организационные проблемы.
7.5.4.2. Более активное методическое руководство подготовкой окружных и муниципальных программ поддержки. Переход к “сквозной” модели составления городской программы требует не только более высокого качества территориальных программ, но и их методологического единообразия. Рекомендации на этой счет должны быть подготовлены экспертами города и разосланы в округа для обсуждения и согласования.
7.5.4.3. Определение общегородских и территориальных долговременных приоритетов и ориентиров развития малого предпринимательства в соответствии с перспективной Концепцией (Генеральным планом) развития города. В рассматриваемой перспективе формулировка этих приоритетов развития и поддержки малого предпринимательства г. Москвы должна быть “переподчинена” или переадресовано от стихийных мер противодействия кризисному спаду в экономике города и создания “любых” рабочих мест, дающих людям хоть какой-то источник существования, к целенаправленным мерам по поддержанию наиболее перспективных "точек роста" в региональной экономике, обозначившихся в ходе общих процессов стабилизации в народном хозяйстве страны и выступающих источников стабилизации и подъема всей экономики города, закрепления ее роли лидера в российском экономическом пространстве.
Однако в перспективе неизбежно будет иметь место тенденция к снижению роли отраслевых приоритетов поддержки, место которых будут занимать целевые приоритеты (например, по решению вопросов занятости в целом или применительно к отдельным группам населения; по решению конкретных проблем развития городского хозяйства, например, ЖКХ), а также приоритеты поддержки, отвечающие специфическим трудностям в развитии отдельных целевых групп малых предприятий.
7.5.4.4. Единая налоговая политика в отношении субъектов малого предпринимательства с элементами территориальной дифференциации. Предлагаемые ныне налоговые реформы и реформы в сфере межбюджетных отношений отчетливо направлены на локализацию налоговых поступлений от малого бизнеса в территориальных бюджетах с предоставлением региональным и местным органам власти больших полномочий по регулированию базы налогов, используемых ставок и пр. При этом, речь идет, в первую очередь, о специализированных формах налогообложения малых форм хозяйствования (единый налог, упрощенный налог, патентные платежи), что может создать стимулы для распространения этих налоговых режимов для максимально широкий круг субъектов малого предпринимательства (по сравнению с “традиционными” режимами налогообложения). Однако, явно вида тенденция ограничить права регионов в предоставлении льгот по данным налогам. Росту значимости налоговых поступлений от малого бизнеса для Москвы будут способствовать и такие предполагаемые новации в области налоговой политики, как тенденция к передислокации налоговых поступлений от места формальной регистрации (головного) предприятия к месту фактической дислокации производства, что может обернуться для Москвы известными потерями бюджетных поступлений.
Реализация эффективной налоговой политики в отношении малого бизнеса также зависит от того, как будут формироваться налоговые и бюджетные отношения на внутригородском уровне. Как известно, Москва пока является субъектом Федерации с одноуровневой системой налогообложения (не считая, разумеется, федеральных налогов), т.е. пока действуют только “региональные” налоги, а система местного налогообложения отсутствует. В связи только на городском уровне возможна разработка и реализация налоговой политики в отношении малых предприятий. Однако это не означает, что в данном случае проблем территориального уровня поддержки малого предпринимательства и его взаимодействия с общегородским уровнем в данном контексте как бы не существует. Роль налоговых инструментов в данном случае достаточно велика.
Прежде всего, уместна постановка вопроса об использовании налоговых инструментов (разумеется, в комбинации с другими) для выравнивания существующих сегодня значительных различий в насыщенности малыми предприятиями административных округов Москвы. С целью преодоления этих разрывов и, в частности, более равномерного создания рабочих мер в сфере малого бизнеса, целесообразно в пределах “городской доли” налогообложения провести дифференциацию его ставок и предоставить налоговые льготы тем малым предприятиям, которые зарегистрированы и осуществляют не менее 3\4 объема своей хозяйственной деятельности в наименее насыщенных малым бизнесом округах столицы. Аналогичным образом, данная задача может быть решена инструментами единого налога на вмененный доход через систему так называемых дифференцированных поправочных коэффициентов, имеющих строгую территориальную привязку в соответствии с достигнутой и желаемой на данной территории тех или иных видов субъектов малого предпринимательства.
7.5.5. Становление единой системы мониторинга
малых форм хозяйствования в городе
По данному направлению целесообразны следующие инициативы нормативно-правового характера:
7.5.5.1. Закрепление в целевом городском законе положения об обязательном мониторинге малых предприятий города (не менее 3% выборки, не реже 1 раза в год) по программе, утверждаемой Департаментом поддержки малого предпринимательства Москвы с открытой публикацией результатов мониторинга в печати.
7.5.5.2. Существенное улучшение статистического обеспечения всей городской политики в области развития и поддержки малого предпринимательства; проведение с целью уточнения и корректировки статистических данных (а также данных о регистрации малых предприятий и пр.) как однократных, так и постоянных и взаимоувязанных выборочных обследований, в том числе – отдельных целевых групп малого бизнеса.
7.5.6. Дальнейшее ограничение административного давления
на малый бизнес
Основа лидерства Москвы в развитии российского малого бизнеса формируется, в том числе, целенаправленными усилиями московских властей в противодействии административным барьерам в их различных формах. Однако эту проблему еще нельзя считанной решенной в полной мере. Названные барьеры все еще сохраняются и большинство из них носит откровенно антирыночный характер. Именно они в наибольшей мере и стали причиной нынешней “закупорки” развития российского малого предпринимательства – по его важнейшим количественным и качественным показателям – фактически на уровне середины 1990-х гг.
Осуществляемые ныне законодательные инициативы по преодолению административных барьеров, несомненно, очень нужны. Но не стоит считать, что они окончательно решат проблему дебюрократизации и свободы для малого бизнеса. Вполне может случиться так, что принятие названного блока законов даст российскому малому бизнесу лишь малую передышку. Хорошо известно, что бюрократическая среда вполне удовлетворительно адаптируется к любым ограничениям или формам контроля, которые она сама для себя чаще всего и производит. Вот почему есть все основания рассматривать задачу демонтажа административных барьеров как составляющую долговременной концепции развития и поддержки малого предпринимательства в Москве.
Прежде всего, надо определиться с тем, какие именно барьеры предполагается упразднить. Не следует в очередной раз впадать в крайности и требовать снятия всех видов контроля за деятельностью малых предприятий, причем во вред и самим малым предприятиям как потребителям продукции своих хозяйственных партнеров по малому бизнесу. Неоправданными следует считать те барьеры, устранение которых не вызовет негативных явлений для деятельности малых предприятий, потребителей их продукции и услуг, для партнеров и кредиторов малого бизнеса, а также для состояния конкурентной среды в городе в целом. Все это делает крайне сложным установление “водораздела” между нормальным регулированием и избыточным административным давлением.
Конечно, и в перспективе необходимо будет сокращать (не рискуя общественными интересами) число непосредственно контролируемых видов деятельности, число контролирующих инстанций, использовать книги посещений, защищать малый бизнес от различного рода “навязанных услуг” со стороны контролирующих органов или близких им учреждений и пр. И все же - особенно при акценте на долговременную перспективу решения данной задачи - надо в первую очередь взглянуть на глубинные экономические истоки этой проблемы. Такое решение названной проблемы возможно только счет выявления экономических источников административного произвола. Это – принципиальная позиция авторов данной монографии. Обойти вниманием эти источники или корни – значит вольно или невольно согласиться с позицией, что все имеющиеся на пути развития предпринимательства бюрократические барьеры – плод чистого административного “зуда” некоторых чиновников.
Проблема экономических причин административного давления на малый бизнес делает необходимым в каждом отдельном случае, применительно к каждой отдельной сфере предпринимательской активности тщательно разбираться с тем, какие именно экономические факторы порождают и питают те или иные формы административного давления на предпринимательскую среду. Для лучшего уяснения сути экономических источников (корней) административных барьеров (давления) на среду малого предпринимательства, надо показать, что и сами подобные барьеры неоднородны по своей сути и, конечно, по экономическим причинам. По нашему мнению в этом смысле надо выделить:
* административные барьеры в “чистом виде”, которые могут быть демонтированы уже в достаточно краткосрочной перспективе и чисто административно-правовым путем. Это - вопрос о регулировании процедур регистрации малых предприятий и лицензировании отдельных видов их хозяйственной деятельности. По отношению к данным барьерам в большинстве случаев для защиты интересов малого бизнеса вполне достаточно формальных нормативных регуляторов и контроля за их неукоснительным соблюдением, для чего в городе уже сегодня имеются все необходимые организационно-правовые предпосылки;
* барьеры и факторы давления неформального характера. Нельзя, например, полностью отменить пожарный или санитарный контроль, т.е. это означало бы реальную угрозу общественной безопасности и интересам потребителей. Здесь вопрос о защите интересов представителей малого бизнеса переносится в сложную организационно-процедурную сферу, которая, как было сказано выше, поддается формальному регулированию с большим трудом или вообще ему не поддается.
Разумеется, не во всех случаях экономические источники тех или иных форм избыточного административного давления на малый бизнес четко видны – но это не означает, что их нет, скорее, не вполне виден тот “механизм”, при помощи которого определенные экономические интересы представителей властных структур удовлетворяются за счет той или иной сферы формальных или неформальных взаимодействий с предпринимательской средой. Все это, несомненно, должно стать предметом специальных дополнительных исследований и разработок. Столь же очевидно и то, что даже при четкой видимости тех или иных экономических причин административного давления на малое предпринимательство, далеко не всегда могут быть одномоментно и ясно предложены пути преодоления этих причин - многие из них лежат в глубинной специфике экономической и социально-экономической организации нашего общества, в пластах очевидного “наследия” длительного господства административно-командной системы, а также в сфере тяжелых и еще подлежащих длительному устранению экономических и социальных последствий кризиса 1990-х годов.
Хорошо известно, что даже в таком экономически обеспеченном городе как Москва очень многие малые предприятия самых различных сфер деятельности ютятся в помещениях, далеко не безупречных по техническим, санитарным, пожарным и иным требованиям. Закрыть эти малые предприятия в один момент не составляет никакого труда - и ни один закон их не защитит. Более того, надзирающим и контролирующим инстанциям такая ситуация даже выгодна - она сулит бесконечное обогащение, отследить и пресечь которое крайне сложно. Пока для малых предприятий платить подобного рода подати и отступные выгоднее, чем, взяв кредит, идти на капитальный ремонт и обновление своих помещений - задача “снятия” бюрократических пут и поборов решения практически не имеет.
К числу названных выше специфических факторов - генераторов административного давления на малый бизнес - следует отнести чрезвычайную раздутость бюрократического аппарата всех уровней, часть из которого вполне сознательно сохраняется как форма страхования от безработицы. Оборотной стороной этих установок является крайне низкий уровень оплаты труда большинства занятых в сфере государственного и муниципального управления и неизбежные отсюда попытки чиновников восполнить эту явно неудовлетворительную оплату за счет эксплуатации имеющегося в их распоряжении административного ресурса.
Другим существенным моментом является разорванность вертикали управления, а также связанных с ней функций контроля. Суть проблемы в том, что в той административной среде, в рамках которой осуществляют свою деятельность представители малого бизнеса, по сути, реализуют себя сразу три уровня власти и управления: федеральный, региональный (городской) и местный. Недостаточно отлаженный механизм властно-управленческих взаимодействий в государстве федеративного типа, неясность с формами и методами реализации так называемых “предметов совместного ведения” (куда, в частности, попадают практически все вопросы регулирования предпринимательской деятельности) приводят как к дублированию регулирующих и контрольных функций в отношении предпринимательской среды, так и к отсутствию единого механизма (центра) контроля за “естественно необходимыми рамками” этого регулирования и контроля.
Таким образом, малый бизнес как локальный социально-экономический феномен оказывается перед лицом тройственного бюрократического давления. Это - структуры управления и контроля, действующие в системе местного самоуправления, а также действующие на местах (территориальные) структуры органов управления регионального и федерального уровня. При этом иногда высказывается предположение, что основное административное давление или барьеры малому бизнесу идут от местных органов управления и их функциональных структур. Отсюда, казалось бы, очевидная рекомендация - стоит посильнее экономически заинтересовать местные власти в развитии и процветании малого бизнеса, как они сами будут заинтересованы “дать по рукам” тем местным чиновникам, которые проявляют здесь не в меру активное “регулирование”. В принципе названная мысль очень правильная, т.к. связанные с такой передачей проблемы налогового регулирования практически вполне решаемы.
Однако названная выше схема, к сожалению, не дает полного решения проблемы. Это связано с тем, что в соответствии с итогами проведенных мониторингов, основные проблемы “административного давления” для малого бизнеса ныне генерируются со стороны властно-управленческого аппарата, входящего в федеральную вертикаль и (по крайней мере, формально) практически не контролируемого со стороны региональных (в данном случае - городских) и, тем более, местных властей. Результаты проведенного в конце 2000 г. обследования 1200 малых предприятий Москвы и области показали, что основной “вклад” в административное давление на малый бизнес города привносят представители федеральных структур, деятельность которых, однако, лежит за пределами прямого контроля и воздействия со стороны Правительства Москвы” (три самых ярых “контролера”, - органы внутренних дел, налоговая инспекция и пожарная охрана).
Отсюда следует, что обсуждать надо более сложно решаемую проблему - как резко сузить сферы регулирования малого предпринимательства, которые регулируются федеральным законодательством и \ или - что особенно важно - практически осуществляются федеральными структурами власти на местах. В этом плане будет важно в полной мере использовать принадлежащее городу как субъекту РФ право законодательной инициативы в законодательных органах федерального уровня для “проталкивания” законов, позволяющих в полной мере контролировать и ограничивать на местах деятельность территориальных структур федеральных органов, так или иначе сопричастных к деятельности субъектов малого предпринимательства.
Позволим себе высказаться по трем конкретным позициям административного давления контроля и контроля.
В отношении проблемы регистрации, то помимо очевидных предложений для этой процедуры (принцип “одного окна”, заявительный характер с возможностью возврата документов по строго регламентированным причинам и только в ограниченный период времени – 7-10 дней), мы поддерживаем мнение о необходимости закрепить эту функцию за органами местного самоуправления. В Москве эту функцию могли выполнять районные управы, которые будут лучше знать “свои” малые предприятия и будут заинтересованными в том, чтобы – через четко построенные процедуры регистрации - их было как можно больше.
Сертификация продукции лишь в небольшой степени является функцией государственного контроля за хозяйственной деятельностью. Намного существеннее ее роль в информационном обеспечении предпринимательской деятельности. Очевидно, что прохождение сертификационных экспертиз приносит неудобства малому бизнесу. Более того, сертификация остро необходима, в первую очередь, самим производителям. Проводя сертификацию государство берет на себя функции “гарантированной рекламы” продукции производителя ради помощи и производителю, и потребителю, ради рационализации общего воспроизводственного процесса в экономике страны. Никто кроме государства такой функции выполнить не может. Так что с сокращением доли сертифицируемой продукции нужно быть очень осторожным, дабы не навредить самому малому бизнесу.
В сфере лицензирования предпринимательской деятельности также возможны и необходимы новации. Основные претензии к лицензированию со стороны малых предприятий сводится не столько к разнообразию и множественности лицензий, сколько к тому, что процедура их получения занимает много времени и требует больших затрат на оплату всевозможных экспертиз. Контролирующие органы, включая СЭСы, пожарные службы и т.п. получают неплохие доходы от выдачи справок, входящих в пухлые комплекты документов на получение лицензий. Характерно, что деньги за справки оседают на счетах этих контролирующих организаций. В местные и региональные бюджеты они не попадают. Известно немалое количество доверенных чиновникам частных фирм, основной доход которых - в платном обслуживании процедуры получения лицензий. В соответствии со специализацией по видам лицензий, каждая из этих организаций выступают в роли своего рода монополистов и доход их – монополистическая сверхприбыль.
Потенциально, уже в ближайшей перспективе процедура получения лицензий может быть, например, сведена к так называемому “лицензионному соглашению” – без участия третьих сторон (только малое предприятие и лицензирующий орган как “кумулятивный представитель всех органов государственного регулирования) и с четко регламентированными требованиями к предпринимателям – подписантам (сообразно предполагаемой ими сфере хозяйственной деятельности), к правам контроля, к поводам и формам временной или полной приостановки их деятельности через административные или даже судебные процедуры. В этом случае, вопрос о резком сужении перечня лицензируемых видов деятельности, номинально, уже теряет свою остроту.
Однако надо иметь в виду, что некоторая либерализация на стадии предварительного контроля (регистрация малых предприятий и лицензирование некоторых видов их деятельности) переносит центр тяжести регулирующих функций на сферу текущего контроля - а здесь и без того явно видны симптомы усложненности и, самое главное, больших возможностей вымогательства для проверяющих. В условиях отсутствия четких критериев необходимости лицензирования значительной части ныне лицензируемых видов деятельности, с одной стороны, и широко распространенного мздоимства среди чиновников контролирующих органов – с другой, образуется своего рода замкнутый круг. Сокращение числа лицензий в нынешних условиях этот круг “разрывает” и радикально решает вышеназванные проблемы. Но при этом “в полный рост” встает вопрос о защите прав потребителя. Образуется новый замкнутый круг. Этот круг проблем наскоком не разорвать - он требует взвешенных, долговременных подходов.
Очевидно, что нужно сосредоточиться на скорейшей выработке обоснованных и четких критериев использования методов государственного контроля для защиты интересов потребителя продукции и услуг малых предприятий. Потенциально такие критерии устранят саму возможность ставить под особый госконтроль все, что ни попадя, устранят основу чиновничьего произвола в этой области. Столь же важна борьба с коррупцией, наведение элементарного порядка в инстанциях госконтроля и правоохранительных органах.
Следует также резко сузить сферы регулирования и контроля малого предпринимательства, которое практически осуществляются федеральными структурами власти на местах (на местах они фактически бесконтрольны, ибо “свои” начальники далеко в Москве, а местное начальство им вообще не указ) и “переадресовать” все регулирующие \ контролирующие функции по малому бизнесу на местные власти с тем, чтобы заработал названный выше фактор материальной (бюджетной) заинтересованности как инструмент ограничения или самоограничения административного давления на малый бизнес. Мы полагаем, что если такая заинтересованность примет экономически значимые формы, местные власти и без больших формальных новаций обуздают наиболее ретивую часть чиновников, пойдут на снижение прочих барьеров для малого бизнеса.
Далее и во взаимоувязке с мерами, названными выше, может быть предложен такой “ход”, как персонификация лиц, имеющих право проверки соответствующих сфер деятельности малых предприятий. Можно поставить вопрос о создании в системе местной власти особого института “участковых” уполномоченных по проверке малых предприятий - в системе МВД, пожарной охраны, санитарного надзора и иных форм контроля. Такая индивидуализация с высокой степенью индивидуальной ответственности, как мы полагаем, позволит усилить контроль за деятельностью проверяющих, в том числе, и со стороны общественных и профессиональных организаций малого бизнеса.
Еще один резерв дебюрократизации без урона для интересов потребителей состоит в том, чтобы, сужая сферы государственного контроля, одновременно усилить компенсаторные контролирующие функции негосударственного контроля, что может быть отнесено уже к более долговременным шагам в области ограничения административного давления на малое предпринимательство. Речь идет о деятельности общественных организаций малого бизнеса по контролю за всеми сторонами функционирования малых предприятий, т.е., по сути, о частичном разгосударствлении практики контроля. Хорошо известно, например, что за рубежом в деятельности малого бизнеса очень сильны “цеховые” начала. В подобные “цеха” или иные формы профессиональных объединений (а иначе работать во многих сферах деятельности чаще всего вообще нельзя) не допускаются непрофессионалы; лица, не выдерживающие высокого уровня качества производства и оказания услуг, низкой производственной культурой, допускающие нарушения санитарных и иных норм и пр. В “цехах” активно развиты различные формы взаимного контроля, поверок, аттестаций и пр. Там, где представители подобного рода организаций не могут заменить специализированные органы государственного контроля, они могут выступать в роли обязательных независимых представителей при проведении таких проверок на отдельных малых предприятиях с правом выносить и докладывать местным администрациям своей “особое мнение” о характере действий каждого из проверяющих. Этот опыт поможет российскому малому бизнесу не просто по-настоящему “выйти на свободу” предпринимательской деятельности, но и одновременно - с “чистой совестью” относительно того, что и все потребители их продукции и услуг окажутся от этого в несомненном выигрыше.
7.5.7. Перспективы вытеснения “теневых” форм
предпринимательской активности
Проведенные исследования убедительно показали, что а) доля “теневой” хозяйственной активности в сфере московского малого предпринимательства сужается, но все еще для него экономически- и социально-значимым фактором; б) причины устойчивых теневых форм хозяйствования носят множественный характер и каждая из этих причин способна поддерживать теневой оборот как социально-экономический феномен достаточно долго и в существенных масштабах. По существу, в перспективе предстоит нивелировать целую систему факторов, делающих теневые формы как необходимыми, так и более выгодными, часто необходимыми для того, чтобы удержать весь бизнес “на плаву”. К числу факторов “необходимости” следует в первую очередь отнести рассмотренный выше вопрос об административном давлении на малый бизнес, оборотной стороной которого всегда выступала практика поборов – единственно мыслимый источник которых – доходы от теневого оборота предпринимателей. То же касается криминального рэкета, хотя последние обследования показывают, что его значимость как негативного фактора существенно снизилась, постольку криминальный рэкет заместился административным. Теперь следует избежать ситуации, когда все вернется “на круги своя”. Если это удастся сделать, с наиболее весомыми мотивами “теневого сектора” будет покончено.
Вместе с тем, существую еще два обстоятельства, которые существенны с точки зрения необходимости и выгодности теневого сектора для малого бизнеса. Одно из них – необходимость время от времени обращаться к теневому ссудному рынку ввиду недоступности нормальных банковских кредитов. Это обстоятельство устранимо за счет усилий по нормализации взаимоотношений банков и малого бизнеса, за счет развития обществ взаимного страхования и кредитования пр. Второе обстоятельство – уход от налогов. Правда, часто используемый в этой связи прием или доказательство (снизим налоги – теневой бизнес исчезнет), мягко говоря, не очень верен. Во-первых, как было отмечено, пока существуют и многие другие факторы, толкающие малый бизнес в тень, никакие налоговые реформы в этом смысле радикально не помогут. Во-вторых, в российском малом бизнесе, увы, уже устоялись проверенные механизмы теневого оборота и ухода от налогов. Это – реалии, с которыми приходится считаться. При такой ситуации, как бы низки не были налоги, уйти от них, не платить их – все равно выгоднее. По существу (при всей необходимости соответствующего контроля, проверок и пр.) речь идет о том, чтобы сломать ранее невольно сложившийся стереотип предпринимательского поведения. Нормальная уплата налогов должна стать не только экономико-правовой, а морально-этической нормой предпринимательской среды. Не стоит строить иллюзий – за год-два эту проблему не решить. Но в более длительной перспективе, при активном заинтересованном участии общественных организаций малого бизнеса, такая задача в принципе решаема.
